Η πορεία του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα σε σχέση με το πολιτικό σύστημα και η Ευρωπαϊκή του προοπτική

Από την ίδρυση του ελληνικού εθνικού Κράτους, στις αρχές του 19ου αιώνα, και μετά την κατάλυση των κοινοτικών «αυτονομιών» που αποτελούσαν μέρος της διοικητικής δομής της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας, η Τοπική Αυτοδιοίκηση υπήρξε πεδίο πολιτικών πειραματισμών για μεγάλο χρονικό διάστημα, καθώς γνώμονας δεν ήταν, όπως εύλογα θα υπέθετε κάποιος αναγνώστης, η εδραίωση και αξιοποίηση του θεσμού. Οι αλλεπάλληλες εσωτερικές και εξωτερικές συγκρούσεις και οι κρίσεις τις οποίες κλήθηκε να αντιμετωπίσει η νεοσύστατη κρατική μας οντότητα, ενίσχυσε το αίτημα για ισχυρό παρεμβατικό κράτος που θα διασφάλιζε εθνική ενότητα στο εσωτερικό και αξιοπρεπή εθνική παρουσία στο εξωτερικό. Έτσι επελέγησαν μια σειρά από οργανωτικές, διοικητικές και δημοσιονομικές επιλογές που όπως τεκμαίρεται, δεν ευνόησαν την ανάπτυξη μιας σύγχρονης τοπικής αυτοδιοίκησης. Ένα σημαντικό χαρακτηριστικό επίσης, του ελληνικού Κράτους, υπήρξε η πρώιμη ανάπτυξη του κοινοβουλευτισμού και των δημοκρατικών πολιτικών θεσμών γενικότερα, γεγονός που διαχώρισε την ιστορική του πορεία, έναντι των άλλων κρατών της Βαλκανικής. Κάτω από αυτές τις συνθήκες, η Τοπική Αυτοδιοίκηση διαδραμάτισε σημαντικότατο ρόλο, καθώς λειτούργησε ως δεξαμενή ανάδειξης πολιτικών στελεχών με ισχυρή επιρροή στην πολιτική ζωή της χώρας μας. Πράγματι, η πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι γεγονός πως σφραγίστηκε και σφράγισε τις ευρύτερες πολιτικές και κομματικές εξελίξεις, σε πολλές περιπτώσεις. Κατά το διάστημα, επομένως, που ανθούσε ο διοικητικός συγκεντρωτισμός, κάτω από τον ομόλογο συγκεντρωτισμό του πολιτικού και κομματικού μας συστήματος, αναπτυσσόταν η άτυπη μεν, αλλά ισχυρότατη επιρροή τοπικών πολιτικών ηγετών στα κέντρα λήψης αποφάσεων. Υπό αυτό το πρίσμα, θα ήταν αδιανόητο, ιδιαίτερα στην χώρα μας, να εξετάζεται η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως καθαρά διοικητικός θεσμός, χωρίς να διερευνάται η σύνδεσή της με το πολιτικό σύστημα. Εδώ, εδράζει μια πρώτη βασική παραδοχή αυτής της διατριβής, η οποία και επηρέασε αποφασιστικά τις κατευθύνσεις και τις επιλογές του γράφοντος, ο οποίος έθεσε ως σκοπό, μέσα από την εργασία αυτή να αποτυπώσει την ιδιαίτερα στενή σχέση που ανέπτυξε η αυτοδιοίκηση της χώρας μας με τις πολιτικές και κομματικές εξελίξεις, επηρεάζοντας αλλά και επηρεαζόμενη από αυτές. Επιμέρους στόχοι του ήταν να προσδιορισθούν ακριβέστερα τα συστατικά στοιχεία και τα σχήματα, οι δίαυλοι και οι διαδρομές, καθώς και οι διακυμάνσεις, οι αλλαγές και οι επαναλήψεις αυτής της σχέσης καθ’ όλη τη διάρκεια της ιστορικής τους διαδρομής έως και σήμερα. Σημαντικός επίσης παράγοντας που καθορίζει την πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη χώρα μας, είναι ο προσανατολισμός του θεσμού σε ευρωπαϊκά πρότυπα και παραδείγματα, τα οποία προσαρμόζονταν σταδιακά στις εγχώριες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες και παραδόσεις, συχνά σε βαθμό αλλοτρίωσης ή και νόθευσής τους. Μια δεύτερη βασική παραδοχή της παρούσας διατριβής, υπήρξε η επιρροή των γαλλικών προτύπων στον τρόπο διοικητικής μας οργάνωσης, με αποτέλεσμα να είναι εμφανής έως και σήμερα η σφραγίδα τους και η χώρα μας να συνεχίζει να κατατάσσεται στα «ναπολεόντεια» κράτη που διακρίνονται για τον συγκεντρωτισμό και τον παρεμβατισμό τους. Επομένως, στόχος του γράφοντος υπήρξε η αποτύπωση αυτών των μακροχρόνιων δυτικοευρωπαϊκών επιρροών, του τρόπου πρόσληψης και προσαρμογής τους στην χώρα μας, καθώς και των αποτελεσμάτων τους. Κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης, και κυρίως από την ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα, τόσο τα διοικητικά όσο και τα πολιτικά χαρακτηριστικά της ελληνικής αυτοδιοίκησης άρχισαν να επηρεάζονται έντονα από τις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Παράλληλα, οι αλλεπάλληλες μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα κατά τις τελευταίες δεκαετίες, παρά τη σημασία που έχουν ως προς τις εγχώριες εξελίξεις και δυναμικές, αποδίδονται κυρίως στις πιέσεις προσαρμογής λόγω της συμμετοχής της χώρας μας στο ευρωπαϊκό εγχείρημα. Αυτή η σχέση αυτοδιοικητικής εξέλιξης και ευρωπαϊκής ενοποίησης αποτελεί και την τρίτη βασική πρόκληση γι’ αυτή την διατριβή, που φιλοδοξεί να ανιχνεύσει τα χαρακτηριστικά της, επιστρατεύοντας και τη συγκριτική μέθοδο, με τρόπο τέτοιο, ώστε να προδιαγράφονται και οι προοπτικές του θεσμού εντός του ευρύτερου ευρωπαϊκού οικοδομήματος, μια χρονική στιγμή που το δίλημμα «εμβάθυνση ή οπισθοχώρηση» της ενοποίησης τίθεται με δραματικότερους παρά ποτέ όρους. Κατά την εκπόνηση της παρούσας εργασίας η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε αφορούσε την παράλληλη μελέτη της εξέλιξης του πολιτικού συστήματος και της αυτοδιοίκησης, και αποτελεί μια προσπάθεια του γράφοντος να καταδειχθεί η αλληλεπίδραση των δύο θεσμών σε διακριτές, κατά κανόνα, χρονικές ενότητες. Εκτός από την αξιοποίηση της υπάρχουσας σχετικής ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας και μελετών, σημαντική συμβολή στην δημιουργία του πονήματος αυτού είχε η ανταλλαγή απόψεων και εμπειριών τόσο από συναδέλφους (πρώην και νυν) στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και Αυτοδιοίκηση όσο και με τους αντίστοιχους Ευρωπαίους, γεγονός που διευκόλυνε η συμμετοχή μου στην Επιτροπή Περιφερειών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η παρούσα διδακτορική διατριβή έχει πρόλογο, εισαγωγή, το δε κύριο σώμα της αναπτύσσεται σε δύο μέρη και σε έξι κεφάλαια, συνολικά, και ολοκληρώνεται με τα συμπεράσματα και την παράθεση της ελληνικής και ξενόγλωσσσης βιβλιογραφίας.