Ο ρόλος των πολιτικών κομμάτων στη διαμόρφωση του θεσμού της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης από τη Μεταπολίτευση μέχρι σήμερα: η συνεισφορά της ευρωπαϊκής ενοποίησης στη δυναμική αυτή διαδικασία

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση, ο ρόλος της, οι αρμοδιότητές της και οι σχέσεις της με το κεντρικό κράτος, είναι ένα θέμα που απασχολεί πολιτικούς, οικονομολόγους, κοινωνιολόγους, ιστορικούς και διάφορους ερευνητές, εδώ και πολλές δεκαετίες. Η συγκεκριμένη έρευνα, θα προσπαθήσει να καταδείξει τον διαχρονικό ρόλο των πολιτικών κομμάτων του κοινοβουλευτικού μας συστήματος, στην διαμόρφωση της σημερινής μορφής του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σύμφωνα με το συμπέρασμα μιας μελέτης που έχει τον τίτλο «Η Τοπική Αυτοδιοίκησις εν Ελλάδι», ενός κορυφαίου νομομαθούς του προηγούμενου αιώνα, του Θεμιστοκλή Τσάτσου, δημοσιευμένη στην Επιθεώρηση Τοπικής Αυτοδιοίκησης του 1930, «η ενδυνάμωση και η ενίσχυση και η καταξίωση και η οριοθέτηση της Τοπικής Αυτοδιοικήσεως στον χώρο και στο πλαίσιο που της πρέπει, αποτελεί ιστορική ανάγκη για τον ελληνισμό». Δυστυχώς όμως, «το πολιτικό μας σύστημα δεν κατάφερε να αναδείξει τις κοινωνικές δυνάμεις που θα ήταν σε θέση, χωρίς μικροπολιτικές και κομματικές αγκυλώσεις, να συνειδητοποιήσουν την καταλυτική σημασία της τοπικής αυτοδιοίκησης σε μία σύγχρονη δημοκρατική κοινωνία». Πρόκειται για ένα πολιτικό, διοικητικό και αναπτυξιακό θεσμό, που όμως η κεντρική εξουσία, με το βαρύ καταπιεστικό νομικό πλέγμα που άπλωσε πάνω στην αυτοδιοίκηση, δεν άφησε τους Ο.Τ.Α να ορθώσουν το ανάστημά τους και να προαχθούν σε σφαίρες υψηλότερες από εκείνες που περιορίζονται στην απλή έκδοση πιστοποιητικών. Η αυτοδιοίκηση, ασκεί εξουσίες και αρμοδιότητες «κατά παραχώρηση» από το κεντρικό κυρίαρχο κράτος. Αντί να οριστούν επακριβώς οι τοπικές υποθέσεις, όπως διατείνονται πολλοί υπέρμαχοι του θεσμού, ίσως θα ήταν πιο φρόνιμο να οριστούν ακριβώς οι κρατικές υποθέσεις και να καθιερωθεί αμάχητο τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της αυτοδιοίκησης. Γιατί πρέπει να γίνει κατανοητό ότι όσο η εξουσία συγκεντρώνεται, η δημοκρατία περιορίζεται ενώ όσο αποκεντρώνεται, η δημοκρατία όχι μόνο αυξάνει αλλά και εξασφαλίζεται. Το 1974 και η περίοδος της μεταπολίτευσης, βρήκε τη χώρα με δύο κυρίαρχες αντιλήψεις στο χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η μία αντίληψη ήταν αυτή που εκφραζόταν από τη συντηρητική παράταξη και που συνολικά ήθελε να διατηρήσει το προηγούμενο, προδικτατορικό status quo. Η τότε κυβέρνηση της Ν.Δ., όπως θα φανεί στη συνέχεια, επέδειξε αρχικά μια δυσπιστία όσον αφορά τις δυνατότητες του θεσμού και δεν αποτόλμησε στον χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης, μεταρρυθμίσεις που είχαν ήδη πριν πολλά χρόνια εφαρμοστεί σε χώρες της Δύσης από ομοειδής πολιτικές παρατάξεις. Από την άλλη, υπήρχε η αντίληψη που εκφραζόταν από την παραδοσιακή αριστερά και η οποία ήθελε την ενδυνάμωση του θεσμού. Όπως είναι γνωστό, την εποχή εκείνη η επιρροή της στο χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης ήταν αντιστρόφως ανάλογη από την επιρροή της στο Κοινοβούλιο και στα κέντρα λήψης των αποφάσεων. Ο χώρος της τοπικής αυτοδιοίκησης, μαζί με άλλους φορείς μαζικούς, έγινε ο χώρος μέσα από τον οποίο προσπάθησε να επιβεβαιώσει την πολιτικής της παρουσία και να περάσει τις πολιτικές της επιλογές. Αυτό ακριβώς συνέβη στην περίπτωση του ΠΑΣΟΚ. Ωστόσο, σταδιακά, όπως θα αναδειχθεί μέσα από την έρευνα, δημιουργήθηκε μια διακομματική και ευρεία συναίνεση αναφορικά με την ενίσχυση του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ήταν όμως αυτή η ενίσχυση αρκετή ώστε να μπορέσει η αυτοδιοίκηση να αποκτήσει τον αυξημένο ρόλο που της αρμόζει, όπως συμβαίνει σε όλες σχεδόν τις ευρωπαϊκές χώρες; Μέσα από τις συζητήσεις στην Ολομέλεια και στις Επιτροπές της Βουλής, πριν από κάθε νομοθετική ρύθμιση που αφορά την αυτοδιοίκηση, καταφαίνεται η διαφορετική οπτική και προσέγγιση του κάθε κόμματος όσος αφορά την αυτοδιοίκηση. Θα αναδειχτεί ο ρόλος κυρίως των δύο «κυβερνητικών» μεταπολιτευτικών πολιτικών κομμάτων, του ΠΑΣΟΚ και της Νέας Δημοκρατίας, καθώς και οι θέσεις του Κομμουνιστικού Κόμματος ως το κόμμα που έχει μία εντελώς διαφορετική οπτική για την αυτοδιοίκηση αλλά και για την οργάνωση του κράτους εν γένει. Η στάση τους απέναντι στην αυτοδιοίκηση προσδιορίζεται πέρα από τις όποιες προγραμματικές θέσεις, και με το εάν το κόμμα βρίσκεται στην κυβέρνηση ή στην αντιπολίτευση. Όσο είναι στην κυβέρνηση διατείνεται ότι νομοθετεί υπέρ της ενίσχυσης και της χειραφέτησης του θεσμού από την κεντρική εξουσία, αν και στην ουσία η πραγματική του ενίσχυση είναι μικρή. Συνήθως επιλέγονται πομπώδεις τίτλοι για τα διάφορα νομοθετήματα και διακηρύσσονται μεγαλοστομίες από το βήμα της Βουλής που δεν ανταποκρίνονται στην ουσία της ρύθμισης. Από την άλλη όσο το κόμμα είναι στην αντιπολίτευση, πλειοδοτεί υπέρ της αυτοδιοίκησης, υπερθεματίζει για την αξία της και κατηγορεί την κυβέρνηση ότι προωθεί τον κομματικό -κυβερνητικό έλεγχό της. Χαρακτηριστικό είναι ότι όλα σχεδόν τα νομοθετήματα για την αυτοδιοίκηση έχουν την υποστήριξη μόνο του κυβερνώντος κόμματος. Συναίνεση δεν επιτυγχάνεται ούτε για τα πιο ήσσονος σημασίας θέματα. Στην έρευνα αυτή θα εξεταστεί ένας σημαντικός αριθμός νομοθετημάτων από τη δεκαετία του ’80 μέχρι και σήμερα, προκειμένου να καταδειχθεί αυτή η αναντιστοιχία λόγων και έργων και η ανακολουθία πολιτικών. Κομματικές συγκρούσεις και αλληλοκατηγορίες, ρητορικές μεγαλοστομίες, προγραμματικές ανακολουθίες, έλλειψη συναίνεσης, ανεφάρμοστες νομοθετικές πρωτοβουλίες και στο τέλος κρατική υπερίσχυση έναντι της αυτοδιοίκησης, είναι μερικά από τα κύρια χαρακτηριστικά σχεδόν όλων των νομοθετημάτων που αφορούν την αυτοδιοίκηση μέχρι σήμερα. Κομβικής σημασίας είναι η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε., μιας και αυτή δεν συνεπάγεται μόνο μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος προς τους υπερεθνικούς θεσμούς της, συνεπάγεται και μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος προς την περιφέρεια και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Μέσα από την κοινοτική νομοθεσία και τις κοινοτικές δράσεις αναβαθμίστηκε σημαντικά η θέση της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης, έστω και αν υπολείπεται του ευρωπαϊκού μέσου όρου. Η βασική υπόθεση εργασίας θα είναι το εάν το κεντρικό κράτος και οι εκάστοτε κυβερνήσεις, μέσω των πολιτικών κομμάτων που καταλαμβάνουν την εξουσία ή ασκούν αντιπολίτευση, θέλουν μία ανεξάρτητη και ισχυρή πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση, με αποφασιστικές αρμοδιότητες που θα αντιμετωπίζει ολοκληρωτικά τις «τοπικές υποθέσεις» ή προτιμούν Δήμους ανίσχυρους, πολιτικά και οικονομικά ελεγχόμενους, φέουδα πολιτικών και κομματικών σκοπιμοτήτων. Πρόκειται ουσιαστικά για μια έρευνα που έχει ως σκοπό την αποτίμηση των πολιτικών περί τοπικής αυτοδιοίκησης των εκάστοτε κυβερνήσεων και των κυριότερων πολιτικών κομμάτων. Θα προσπαθήσει να παρουσιάσει τις πραγματικές και θεωρητικές πεποιθήσεις των κομμάτων που οδήγησαν στη λήψη αποφάσεων και στην ψήφιση νόμων που διαμόρφωσαν τη σημερινή μορφή της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η Ελλάδα υπήρξε το περισσότερο συγκεντρωτικό κράτος – μέλος της Ε.Ε. και εξακολουθεί να είναι ακόμη και σήμερα. Σε μία χώρα που βίωσε την μακραίωνη παράδοση του κοινοτισμού, της αυτοοργάνωσης και της αυτοδιαχείρισης, σε μία χώρα που γνώριζε τα οφέλη της αυτό-διοίκησης, εισήχθη ξαφνικά μετά την απελευθέρωση, ένα απολύτως συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα, το οποίο διατηρήθηκε με διάφορες παραλλαγές μέχρι τις μέρες μας. Κύριο χαρακτηριστικό της διαδρομής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης 1ου και 2ου βαθμού, ήταν η αναγκαστική ταύτιση των δραστηριοτήτων τους με την εκάστοτε κεντρική εξουσία, αφού η αυτοτέλειά τους αποτελούσε απόρροια της βούλησης της κεντρικής κυβέρνησης. Ο σχεδιασμός και το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η αυτοδιοίκηση καλούνταν να διαδραματίσει το ρόλο της, ήταν κατά βάση προϊόν πολιτικών συγκυριών και κυβερνητικών αποφάσεων που πολύ απείχαν από το να είναι μέρος ενός ευρύτερο εθνικού σχεδιασμού για τη δημόσια διοίκηση και την αυτοδιοίκηση. Η έλλειψη ενός ενιαίου κοινά αποδεκτού εθνικού στρατηγικού σχεδίου, πέρα και πάνω από τις πολιτικές αποφάσεις της εκάστοτε κυβερνητικής εξουσίας, οδηγούσε και οδηγεί μέχρι τις μέρες μας την αυτοδιοίκηση σε αναγκαστική προσαρμογή, χωρίς δικό της βηματισμό και πραγματική αυτοτέλεια. Ενδεικτικά μόνο συστατικά στοιχεία αυτής της ζοφερής πραγματικότητας ήταν και παραμένουν η προβληματική δομή των ΟΤΑ, η κακοδιοίκηση και κακοδιαχείριση των τοπικών υποθέσεων, η έλλειψη οικονομικών και ανθρώπινων πόρων, η γραφειοκρατία (αντί η ηλεκτρονική διακυβέρνηση να τη μειώσει, την αυξάνει) και η πολύ χαμηλή παραγωγικότητα του ανθρώπινου δυναμικού. Η Αυτοδιοίκηση δεν είναι ένα διαφορετικό Κράτος μέσα σε ένα Κράτος. Είναι ένα κομμάτι του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης και πρέπει να εντάσσεται οργανικά σε αυτό. Δεν μπορεί να είναι ούτε χαράκωμα της κοινοβουλευτικής αντιπολίτευσης ούτε χειροκροτητής της κυβέρνησης. Πρέπει να κατακτήσει ένα αυτόνομο ρόλο διαμόρφωσης της καθημερινής πολιτικής και των προτεραιοτήτων για το χώρο ευθύνης της, ρόλο που να βασίζεται σε μια κεντρική πολιτική αποκέντρωσης αποφάσεων και πόρων.