Η επιλογή της νομικής βάσης και οι νομικές υπηρεσίες των θεσμικών οργάνων στην ενωσιακή νομοπαραγωγική διαδικασία

Οι νομοθετικές λειτουργίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ασκούνται σύμφωνα με την αρχή της «δοτής αρμοδιότητας» αξιώνοντας από τον ενωσιακό νομοθέτη να αναφέρει ρητά στο προοίμιο της εκάστοτε νομικής πράξης την εξουσιοδοτική διάταξη από την οποία απορρέει η αρμοδιότητα της Ένωσης για την υιοθέτηση του προς θέσπιση μέτρου, δηλαδή τη νομική βάση αυτού, άλλως κινδυνεύει να ακυρωθεί. Παράλληλα η νομική βάση προσδιορίζει την διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί από τα θεσμικά όργανα για την έγκριση των σχετικών νομοθετικών πράξεων. Εξ’ ορισμού λοιπόν η νομική βάση είναι διφυής, αφενός νομική, αφετέρου πολιτική. Η επιλογή νομικής βάσης κινείται στο δίπολο των επίσημων κανόνων που αποτυπώνονται στις Συνθήκες και της άτυπης διακυβέρνησης που χαρακτηρίζεται από διοργανικές συμφωνίες κεκλεισμένων των θυρών, αφορώσες τη νομοθετική διαδικασία, το σύστημα ψηφοφορίας ή το νομοθετικό μέσο. Η νομική βάση, επομένως, εργαλειοποιείται, προκειμένου να εξυπηρετήσει πολιτικά συμφέροντα και να ενισχύσει την επιρροή των θεσμικών δρώντων κατά τη διαπραγμάτευση των τριλόγων. Αυτό το «παιχνίδι της νομικής βάσης» οδηγεί αναπόφευκτα σε συγκρούσεις εξαιτίας της ασάφειας δικαιοδοσίας των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και των αντικρουόμενων κίνητρων των θεσμικών οργάνων κατά τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Οι Νομικές Υπηρεσίες των τριών θεσμικών οργάνων της ΕΕ, ελέγχουν τη νομική βάση του προτεινόμενου μέτρου, η Νομική Υπηρεσία της Επιτροπής κατά τη σύνταξη της πρότασης και οι Νομικές Υπηρεσίες του Ευρωκοινοβουλίου και του Συμβουλίου μετά την κατάθεση αυτής. Ο ρόλος των Νομικών Υπηρεσιών στην επιλογή της νομικής βάσης είναι σίγουρα κομβικός, δεδομένου ότι οι γνωμοδοτήσεις τους γίνονται σχεδόν αναντίρρητα αποδεκτές από τα θεσμικά όργανα, παραμένει ωστόσο διαδικαστικά και ουσιαστικά αχαρτογράφητος, λόγω του απορρήτου των νομικών γνωμοδοτήσεων και της μη δημοσιοποίησης των πρακτικών των τριλόγων. Το Δικαστήριο, αν και αρχικά τάχθηκε υπέρ της πρακτικής της μη δημοσιοποίησης των γνωμοδοτήσεων των Νομικών Υπηρεσιών της Ένωσης, μετά την υπογραφή της Συνθήκης της Λισαβόνας παρατηρήθηκε μια μεταστροφή της νομολογίας του προτάσσοντας ότι η κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων ενός θεσμικού οργάνου επί νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο της διαβούλευσης επί νομοθετικών πρωτοβουλιών αυξάνει τη διαφάνεια και ενισχύει το δημοκρατικό δικαίωμα του Ευρωπαίου πολίτη να ελέγχει τις πληροφορίες που αποτέλεσαν τη βάση μιας νομοθετικής πράξης. Το Δικαστήριο κλήθηκε αρκετές φορές να αποφανθεί περί της καταλληλότητας της νομικής βάσης ενός μέτρου, στηριζόμενο σε δυο κυρίως εργαλεία κατά την εξέταση τέτοιων ενδίκων διαφορών, τη θεωρία του «κέντρου βάρους» και την αρχή ότι η ειδική διάταξη υπερισχύει της γενικής. Όσον αφορά, δε, τις νομικές βάσεις του Χώρου Ελευθερίας Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, ο οποίος μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας κατέστη συντρέχουσα αρμοδιότητα μεταξύ κρατών-μελών και Ένωσης, αυτές διατήρησαν ορισμένα διακυβερνητικά στοιχεία, καθότι παραδοσιακά οι αρμοδιότητες του πρώην τρίτου πυλώνα εντάσσονταν στην καρδία του κυρίαρχου κράτους. Η επιλογή της νομικής βάσης είναι καίριο σημείο κατά τη θέσπιση κανόνων δικαίου και πρέπει να ελέγχεται τόσο από τα Εθνικά Κοινοβούλια, που λειτουργούν ως εγγυητές της δημοκρατικής ποιότητας της Ένωσης, όσο και από τους πολίτες ως θεματοφύλακες των Συνθηκών. Η άλλη όψη του νομίσματος όμως αφορά την αλλαγή φιλοσοφίας των ίδιων των Θεσμικών οργάνων, με την περαιτέρω εκδημοκρατικοποίησή τους, την ενίσχυση της διαφάνειας και την ακώλυτη πρόσβαση των πολιτών στα έγγραφα που αφορούν τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία.