Οι σύγχρονες διαδικασίες ανάθεσης και οι νέες στοχεύσεις του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων

Abstract

Η κυρία Βασιλική Σκαρτσούνη έχει εκπονήσει μελέτη διδακτορικής διατριβής με αντικείμενο τις σύγχρονες διαδικασίες ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων σε συσχετισμό με τις νέες στοχεύσεις του οικείου δικαίου. Η διδακτορική μελέτη της κας Σκαρτσούνη διαρθρώνεται σε τρία μέρη, με τους ακόλουθους τίτλους. Μέρος Πρώτο: Το κλασσικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων – Μια εισαγωγική αποτίμηση, Μέρος Δεύτερο: Οι σύγχρονες μορφές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων – Χαρακτηριστικά και προοπτικές, και Μέρος Τρίτο: Οι νέες στοχεύσεις του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων – Συναρμογή και προκλήσεις. Πρόκειται για μια λίαν ενδιαφέρουσα και πρωτότυπη εργασία η οποία επιχειρεί λυσιτελώς, αφενός να μελετήσει διεξοδικά τις σύγχρονες μορφές των διαδικασιών ανάθεσης, αφετέρου δε να εντάξει αυτές στην αρχιτεκτονική των δημοσίων συμβάσεων, ερευνώντας τη διασύνδεσή τους με τις θεμελιώδεις αρχές και αξιολογώντας την επίδρασή τους στη δυναμική του πεδίου των δημοσίων συμβάσεων. Η υπό εξέταση επιστημονική μελέτη υπηρετεί τους κανόνες της επιστήμης, με έμφαση στην εμπειρική θεώρηση των νομικών δεδομένων και ταυτόχρονα με αξιοσημείωτες δογματικές προσεγγίσεις. Η εν λόγω εργασία διαπνέεται από ευκρίνεια στη σκέψη, αμεσότητα στη διατύπωση και πρακτικό πνεύμα· παρουσιάζει επιστημονικό ενδιαφέρον τόσο για τους νομικούς, είτε ερευνητές, είτε εφαρμοστές του δικαίου όπως είναι άλλωστε και η συγγραφέας, όσο και για τους θεράποντες της διοικητικής επιστήμης και τους συντελεστές της δημόσιας διοίκησης. Η συγγραφέας είναι απόφοιτος της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ, κάτοχος δύο μεταπτυχιακών τίτλων σπουδών στο διεθνές και στο ευρωπαϊκό δίκαιο από το ΔΠΘ και το ΕΚΠΑ αντίστοιχα, ειδικός επιστήμονας της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. από το 2013 και Μέλος της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. από το 2020, έχει δε πρόσφατα λάβει πιστοποίηση στην ανάλυση των δημόσιων πολιτικών (public policy analysis) από το London School of Economics. Η μελέτη της υποστηρίζεται από ευρεία και ενημερωμένη βιβλιογραφία, στην ελληνική, στη γαλλική και στην αγγλική γλώσσα, από πλούσιο νομολογιακό υλικό, εθνικό και ενωσιακό, και διανθίζεται από αναφορές στις κανονιστικές πηγές αλλά και σε πηγές ήπιου δικαίου. Το ύφος της συγγραφέως είναι μεστό και ουσιαστικό, η δε χρήση της ελληνικής είναι άρτια μέσα σε ένα συνολικά δομημένο και εύληπτο κείμενο. Συγκεκριμένα, στο πρώτο μέρος της εργασίας επιχειρείται με ενάργεια μια αποτίμηση των κλασσικών διαδικασιών ανάθεσης όπως αυτές έχουν διαμορφωθεί τα τελευταία είκοσι και πλέον έτη στο πεδίο του σύγχρονου δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Η εισαγωγική αυτή αποτίμηση είναι περιεκτική, αποσκοπεί δε στην αποτύπωση των δογματικών δεδομένων του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων όπως αυτά αναφύονται μέσα από τις συνήθεις διαδικασίες ανάθεσης και τις θεμελιώδεις αρχές των δημοσίων συμβάσεων. Ειδικότερα, στη δεύτερη ενότητα του πρώτου μέρους ερευνάται η άμεση σύνδεση των καθιερωμένων μορφών ανάθεσης με τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, και αναπτύσσονται σχετικώς εύστοχα συμπεράσματα αλλά και προβληματισμοί. Σε αυτό το στάδιο, αναδεικνύεται προσφυώς από τη συγγραφέα η καθοριστική συμβολή του ενωσιακού δικαίου στη διαμόρφωση του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων και των θεμελιωδών αρχών του, τόσο διά του δευτερογενούς δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και διά της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου της. Ως κριτική αποτύπωση του θετού δικαίου, το πρώτο μέρος του πονήματος της κυρίας Σκαρτσούνη συνιστά αναγκαίο στοιχείο της ερευνητικής μελέτης. Κι αυτό γιατί επιτρέπει, εξ αντιδιαστολής, να γίνει αντιληπτό το εύρος των νεωτερισμών που σηματοδοτούν οι νέες διαδικασίες ανάθεσης αλλά και η δογματική επανοριοθέτηση που αυτές επιφέρουν, σε επίπεδο θεμελιωδών αρχών και γενικής θεωρίας των δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Στο δεύτερο μέρος της διατριβής, η συγγραφέας διεξέρχεται τις λεγόμενες σύγχρονες μορφές ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων. Πρόκειται για τις πέντε διαδικασίες ανάθεσης οι οποίες είτε αναδείχθηκαν είτε ενισχύθηκαν από τις ενωσιακές Οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων του 2014, ήτοι ο ανταγωνιστικός διάλογος, η ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση, η σύμπραξη καινοτομίας, η συμφωνία πλαίσιο και τα δυναμικά συστήματα αγορών. Οι σύγχρονες και συχνά ρηξικέλευθες αυτές διαδικασίες ανάθεσης μελετώνται διεξοδικά από τη συγγραφέα εξ επόψεως θεωρίας καθώς και σε επίπεδο νομολογιακής εφαρμογής. Η κυρία Σκαρτσούνη προβαίνει σε βάθος διερεύνηση εις εκάστης εκ των νέων διαδικασιών όχι μόνο σε δογματικό επίπεδο αλλά και σε επίπεδο πρακτικής εφαρμογής, αξιοποιώντας και την εμπειρική της γνώση των τελευταίων ετών ως μέλος της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής των Δημοσίων Συμβάσεων. Η συγγραφέας επιχειρεί ευδοκίμως να αναδείξει τα πλεονεκτήματα και τις όποιες αδυναμίες των καινοτόμων αυτών εργαλείων του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, διά της αυτοτελούς αξιολόγησής τους· προβαίνει επίσης, όπου δη, σε συγκριτική μεταξύ των ανάλυση και σε τεκμηρίωση των ειδοποιών τους διαφορών. Οι ευφάνταστοι τίτλοι των κεφαλαίων του δεύτερου μέρους ζωογονούν την ανάγνωση και διευκολύνουν την κατανόηση των νεωτερισμών που εισάγουν οι σύγχρονες μορφές ανάθεσης. Αξιοσημείωτη είναι η ανάλυση της συμφωνίας-πλαίσιο που συνιστά μια διαδικασία υψηλού ενδιαφέροντος η χρήση της οποίας βαίνει αυξανόμενη. Έτι περαιτέρω ευπρόσδεκτη είναι η μελέτη από τη συγγραφέα του εργαλείου των δυναμικών συστημάτων αγορών για τα οποία η εγχώρια βιβλιογραφία παραμένει μέχρι σήμερα εξαιρετικά ισχνή. Η κριτική ανάλυση των σύγχρονων μορφών των δημοσίων συμβάσεων στο δεύτερο μέρος της μελέτης προειδοποιεί άλλωστε την εποπτική προσέγγιση του πεδίου των δημοσίων συμβάσεων που έπεται. Το τρίτο μέρος της μελέτης πραγματεύεται τις νέες στοχεύσεις του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων όπως αυτές αναφύονται και προδιαγράφονται, υπό το φως των ανωτέρω. Συγκεκριμένα, αρχικώς εξετάζονται οι νέες δικαιοπολιτικές επιδιώξεις των Οδηγιών του 2014 και η νέα εθνική στρατηγική των δημοσίων συμβάσεων στη μετά-Covid εποχή, με την συγγραφέα να εντοπίζει και να υπογραμμίζει την κανονιστική έμφαση που δίδεται στις έννοιες της αποδοτικότητας και της ευελιξίας. Στη συνέχεια, ερευνάται ενδελεχώς και με επιστημονική ικμάδα πώς συνέχονται οι νέες στοχεύσεις του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων με τις θεμελιώδεις αρχές αυτού. Εξετάζεται η δύσκολη συνύπαρξη στις σύγχρονες μορφές ανάθεσης μεταξύ της αρχής της διαφάνειας και της αρχής της αποτελεσματικότητας και επιχειρείται ανά περίπτωση μια αποτίμηση του βαθμού συναρμογής των νέων στοχεύσεων με τις καθιερωμένες αρχές. Η σχετική νομολογία του ΔΕΕ εκτίθεται με ενάργεια από την κυρία Σκαρτσούνη, η οποία και προβαίνει σε κριτική συνεπισκόπησή της. Έτσι προβάλλεται, μεταξύ άλλων, το επιχείρημα ότι το ΔΕΕ, με τη σχετική νομολογία του, επιχειρεί μια άσκηση συγκερασμού δύο κατ’ αρχήν αντίρροπων τάσεων: της τάσης για ασφάλεια δικαίου που εκφράζεται διά των κλασσικών αρχών της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας, και της νεοπαγούς τάσης που προτάσσει την αποτελεσματικότητα και την ευελιξία ως σύγχρονες προτεραιότητες του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Η μελέτη ολοκληρώνεται με τη θαρραλέα αποτύπωση ενός περιγράμματος για το μέλλον των δημοσίων συμβάσεων. Στο πλαίσιο αυτό, μεταξύ άλλων, επισημαίνεται πειστικά ότι η διαπραγμάτευση τείνει να καταστεί κομβικό εργαλείο των δημοσίων συμβάσεων. Περαιτέρω, υποστηρίζεται η εξαιρετικά ενδιαφέρουσα θέση ότι το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων επανοριοθετείται σε μια βάση όπου υποχωρούν τα στοιχεία αναγκαστικού δικαίου και τυπικότητας προς όφελος της ευελιξίας και της συνδιαμόρφωσης του περιεχομένου των δημοσίων συμβάσεων από τους συντελεστές τους. Με τα λόγια της ίδιας της συγγραφέως: «Εν προκειμένω, το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων, ακριβώς μέσω της ενδυνάμωσης της διαπραγμάτευσης και του διαλόγου - αποκτώντας δηλαδή χαρακτηριστικά που προσιδιάζουν περισσότερο στο ιδιωτικό παρά στο δημόσιο δίκαιο - εντάσσεται στην εξέλιξη που προσφυώς χαρακτηρίζεται ως contractualisation de l’action publique από τη γαλλική θεωρία και ως government by contract από την αγγλική και αμερικανική αντίστοιχα. Πράγματι, η διαπραγμάτευση και ο διάλογος προσιδιάζουν στη θεμελιώδη λογική του ιδιωτικού δικαίου και της εκδήλωσης της αυτονομίας της βουλήσεως, δηλαδή στην προσπάθεια εξασφάλισης της σύμπτωσης της βούλησης μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών, μέσω της επικοινωνίας, του διαλόγου και κατά κυριολεξία της διαπραγμάτευσης. Παράλληλα, στην ίδια λογική φαίνεται να συντείνει και η σταδιακή εστίαση σε ποιοτικά στοιχεία κατά την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων, τόσο σε ό,τι αφορά στα κριτήρια ποιοτικής επιλογής, όσο και σε ό,τι αφορά στα κριτήρια ανάθεσης που κατά περίπτωση υιοθετούνται. Κατ’ αποτέλεσμα, με την εισαγωγή των ως άνω στοιχείων, το περιεχόμενο της διαδικασίας ανάθεσης της δημόσιας σύμβασης υπερβαίνει εννοιολογικά όρια του παρελθόντος και διευρύνεται στον πυρήνα του. Υπό το πρίσμα αυτό, η νέα, περισσότερο «συζητητική» και λιγότερο ιεραρχική, δομή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων μοιάζει να αποτελεί μια επανοριοθέτηση του πεδίου». Με αφορμή τη διαπίστωση αυτή, η συγγραφέας δεν διστάζει επιπλέον να αναγάγει τη συζήτηση σε επίπεδο γενικής θεωρίας εγείροντας απολύτως επίκαιρα ζητήματα όπως αυτό του επαναπροσδιορισμού της έννοιας του δημοσίου συμφέροντος και της λειτουργικής του εμβέλειας, καθώς και της μεταβλητότητας των ορίων μεταξύ δημοσίου δικαίου και ιδιωτικού δικαίου· συνελόντι ειπείν, εγείρονται και εξετάζονται από τη συγγραφέα, συμπερασματικά και συνεκτικά, ορισμένες από τις δογματικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει το διοικητικό δίκαιο στο πλαίσιο της μετανεωτερικότητας. Τα καταληκτικά συμπεράσματα της μελέτης κεντρίζουν το επιστημονικό ενδιαφέρον και προκύπτουν ομαλώς ως λογική συνέπεια των αναπτύξεων των προηγούμενων μερών, υποδηλώνοντας την άρτια δομή και τεκμηρίωση της υπό κρίση ερευνητικής προσπάθειας και την πολύτιμη συμβολή της στην προαγωγή της κατανόησης του δυναμικού και συνεχώς εξελισσόμενου πεδίου των δημοσίων συμβάσεων.The subject matter of the PhD thesis is the relationship between the modern procedures of public procurement and the new objectives of the law of public procurement. In the first part of the dissertation, the author provides an introductory assessment of the traditional procurement procedures as they stand today. In addition, the author analyses the relation between such “classical” procurement procedures and the fundamental principles of the law of public procurement. In the second part of the dissertation, the author reviews the so-called “modern” public procurement procedures, namely competitive dialogue, the competitive procedure with negotiation, the innovation partnership, the frame agreement and the dynamic purchasing system. These procedures have either resulted from or have been promoted by the 2014 EU Directives on public procurement. The said procedures are thoroughly examined from a theoretical and comparative perspective and also in light of the relevant case law, both European and domestic. The third part of the dissertation focuses on the new objectives of the law of public procurement with an emphasis on their implications for the fundamental principles of the law of public procurement. Efficiency, effectiveness, value, professionalization and flexibility in public procurement are the most salient features of the new legal landscape of public procurement which are extensively examined in this dissertation.