Η αποτελεσματικότητα των εναλλακτικών διαχειριστικών - διοικητικών προτύπων και οι επιδράσεις τους στη λειτουργικότητα της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας
Τίτλος:
The effectiveness of the alternative management and administration models and their effects on the functionality of the Hellenic Civil Aviation Authority
Πάντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών
Περίληψη:
Δριμεία κριτική ασκείται για τη λειτουργικότητα του υποσυστήματος “ΥΠΑ/Δημόσιο – Περιφερειακοί Αερολιμένες” που αποτελεί μέρος του συστήματος “ΥΠΑ – Περιφερειακοί Αερολιμένες - Αεροναυτιλία – Έλεγχος αερομεταφορών”. Ταυτόχρονα επισημαίνονται για το υποσύστημα αδυναμίες αναφορικά με έλλειμμα στην οργάνωση, στον συντονισμό και στον τρόπο διοίκησης, αδυναμία με την εξεύρεση πόρων για την πραγματοποίηση σημαντικών επενδύσεων, με την ανάπτυξη και τη διαχείριση των αερολιμένων με τον πλέον παραγωγικό, αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο και κυρίως με την αδυναμία να υπάρξει μεγιστοποίηση της εμπορικής αυτών εκμετάλλευσης. Η κρατούσα θέση για την αντιμετώπιση όλων των προαναφερομένων αδυναμιών υποδεικνύει αφενός την αποσυσχέτιση της ΥΠΑ από το αμιγώς επιχειρησιακό έργο της λειτουργίας, της διαχείρισης και της διοίκησης των περιφερειακών αερολιμένων, αφετέρου προωθεί την παραχώρηση των δραστηριοτήτων αυτών σε ιδιωτικών συμφερόντων διοικητικές οργανώσεις. Δεδομένης της υφιστάμενης διοικητικής εξάρτησης των περιφερειακών αερολιμένων από την ΥΠΑ -κατά το χρόνο συγγραφής της διατριβής- εστιάζεται αυτή στη διερεύνηση και ανάλυση του διοικητικού -διαχειριστικού προτύπου του εν προκειμένω υποσυστήματος˙ στην αξιολόγηση της αποτελεσμα-τικότητας των από τους ασκούντες την κριτική προτεινόμενων μέτρων και στην εξεύρεση λύσης προς αντιμετώπιση των όποιων προβλημάτων επιδρούν στη λειτουργικότητα και στην αποτελεσματικότητα του συστήματος. Απώτερος σκοπός είναι η κατάθεση πρότασης περί ενός καινοτόμου εναλλακτικού διοικητικού – διαχειριστικού προτύπου εμπεριέχοντος στοιχεία από όλες τις θεωρητικές προσεγγίσεις και πρακτικές. Η διερεύνηση έγινε έχοντας δύο άξονες ήτοι τη γενική θεωρητική και την έρευνα πεδίου. Το πόνημα χωρίζεται σε δύο μέρη. Στο πλαίσιο της δομημένης παρουσίασης της μελέτης, έγινε η κατάταξη των θεματικών ενοτήτων ανά κεφάλαια, τα οποία περιληπτικώς περιγράφονται παρακάτω. Στο Κεφάλαιο 1 επιχειρείται να διατυπωθεί το πρόβλημα και γίνεται η αποκωδικοποίηση των βασικών όρων πραγματευόμενων (Οργάνωση, λειτουργία και ρόλος των Δημόσιων Υπηρεσιών, Διοικητική – management, Μοντέλα Δημόσιας Διοίκησης, Μοντέλα σχετιζόμενα με το ιδιοκτησιακό καθεστώς και τη διαχείριση των αεροδρομίων, Παραγωγικότητα, Αποτελεσματικότητα και Αποδοτικότητα) ˙ επιπλέον αποτυπώνονται οι παραδοχές και καθορίζονται οι βασικές αρχές της έρευνας και του οργανωτικού επανασχεδιασμού ˙ τίθενται ο σκοπός και οι στόχοι της διατριβής και επεξηγείται η σημασία αλλά και η χρησιμότητά της ˙ τέλος αναφέρονται διάφορα προβλήματα που παρουσιάστηκαν στην εξελικτική διαδικασία καθώς και περιορισμοί και επιφυλάξεις. Στο Κεφάλαιο 2 περιγράφεται η μεθοδολογία της έρευνας. Αναλυτικά καταγράφεται η διαδικασία καθορισμού των βασικών εργαλείων για την έρευνα, η επιλογή του benchmarking ως εργαλείου του management χαρακτηρίζοντος την ερευνητική διαδικασία, η επιλογή της χρήσης ερωτηματολογίων και συνεντεύξεων, οι διάφορες φάσεις της έρευνας – προεργασία, δοκιμαστική έρευνα, κύρια έρευνα πεδίου, ανάλυση, περαιτέρω κατανόηση, εξαγωγή συμπερασμάτων -. Στο Κεφάλαιο 3 επιχειρείται η αποτύπωση της υπάρχουσας κατάστασης σε ότι αφορά στην ελληνική ΥΠΑ ˙ διερευνάται η υφιστάμενη οργανωτική δομή, το μοντέλο διοίκησης και το σύστημα λειτουργίας της ˙ γίνεται ιστορική επισκόπηση, περιγραφή της αποστολής και του έργου της. Δίδεται ιδιαίτερη έμφαση και αναπτύσσεται ιδιαιτέρως και εκτενώς η καινοτομία ως παράγων ορθολογικής διαχείρισης θεμάτων και αποτελεσματικής διοίκησης της ΥΠΑ. Καταγράφονται τέλος χρηματοοικονομικά δεδομένα της Υπηρεσίας (έσοδα, δαπάνες, επενδύσεις). Στο Κεφάλαιο 4 περιγράφεται η αναγκαιότητα γενικότερης μεταρρύθμισης στη δημόσια διοίκηση και ειδικότερης μεταρρύθμισης στην ΥΠΑ και αλλαγής του διοικητικού και διαχειριστικού της προτύπου. Στο Κεφάλαιο 5 περιγράφονται και αξιολογούνται τα εναλλακτικά διοικητικά και διαχειριστικά πρότυπα, που εντοπίζονται σε χώρες του εξωτερικού και τα οποία εφαρμόζονται στο σύστημα ΥΠΑ – Αεροδρόμια – Αεροναυτιλία – Έλεγχος αερομεταφορών ˙ διερευνώνται οι λόγοι που οδήγησαν στα πρότυπα αυτά. Δίδεται ιδιαίτερη βαρύτητα και εξετάζονται ειδικότερα και σε βάθος τα διεθνώς κρατούντα σε σχέση με την επιχειρούμενη αναδιάρθρωση μίας Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας, καθώς και θέματα αφορώντα στον ανασχηματισμό του διοικητικού και διαχειριστικού προτύπου των φορέων διαχείρισης των αεροδρομίων. Παρατίθενται τα κριτήρια με τα οποία έγινε η επιλογή των υπό μελέτη οργανισμών συγκεκριμένων χωρών της αλλοδαπής (Ηνωμένου Βασιλείου, Γερμανίας, Ισπανίας, Σουηδίας, Ρουμανίας, Κύπρου, ΗΠΑ, Καναδά και Αυστραλίας). Σημειώνονται τα αποτελέσματα του διαχωρισμού μεταξύ των φορέων - παρόχων υπηρεσιών «service providers» και των φορέων – ρυθμιστικών ή κανονιστικών Αρχών «regulators» όπου εφαρμόσθηκε, τα αποτελέσματα από τη μεταβολή στο ιδιοκτησιακό καθεστώς και τη σύσταση εταιρειών διαχείρισης αεροδρομίων όπου πραγματοποιήθηκε αλλά και τα αποτελέσματα από την ιδιωτικοποίηση της αεροναυτιλίας και των υπηρεσιών ελέγχου εναερίου κυκλοφορίας (ΕΕΚ). Γίνεται η σύγκριση των εναλλακτικών διοικητικών προτύπων με το υφιστάμενο μοντέλο διοίκησης του συστήματος και εξάγονται τα συμπεράσματα. Στο Κεφάλαιο 6 γίνεται η παρουσίαση, η επεξεργασία, η ανάλυση και η ερμηνεία των στοιχείων της θεωρητικής έρευνας, της έρευνας πεδίου και της PEST / SWOT analysis. Στο Κεφάλαιο 7 εκτίθενται αναλυτικώς τα προκύψαντα γενικά και ειδικά πορίσματα από την εν γένει μελέτη και την διά στατιστικών μεθόδων διεξαχθείσα έρευνα πεδίου για την ελληνική ΥΠΑ και τις αντίστοιχες Υπηρεσίες επιλεγμένων χωρών καθώς και για τα επιλεγμένα ελληνικά και ξένα περιφερειακά αεροδρόμια ˙ επιπλέον παρουσιάζονται τα προκύψαντα πορίσματα του ελέγχου της κύριας ερευνητικής υπόθεσης στους τρεις άξονες ήτοι την αποδοχή και τη συμφωνία με την υπόθεση από το προσωπικό της ΥΠΑ, το επιβατικό κοινό και τους χρήστες. Στο Κεφάλαιο 8 παρουσιάζεται το προτεινόμενο για τη βελτίωση των διοικητικών και οικονομικών συνιστωσών λειτουργίας του συμπλέγματος ‘’ΥΠΑ, Περιφερειακοί αερολιμένες’’ διοικητικό και διαχειριστικό πρότυπο και εκτίθενται επιμέρους γενικές και ειδικές προτάσεις. Η διατριβή υποστηρίζει να διατηρηθεί ο κρατικός τους χαρακτήρας και να μετασχηματιστούν σε πλήρως ανεξάρτητους μεταξύ τους δημόσιους φορείς, που θα έχουν πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Επιπλέον υποστηρίζεται το να εφαρμοστεί σε αυτούς ένα εναλλακτικό ιδιότυπο διοικητικό – διαχειριστικό πρότυπο λειτουργίας, πλήρως εδραιωμένο στις αρχές του σύγχρονου δημόσιου management, που έχει ανθρωποκεντρικό, πελατοκεντρικό και επιχειρηματικό προσανατολισμό και είναι εμπνευσμένο από τις βέλτιστες πρακτικές των εφαρμοζόμενων μοντέλων στις αντίστοιχες διοικητικές οργανώσεις leaders του διεθνούς χώρου. Ο κεντρικός άξονας της πρότασης περιλαμβάνει τη διάσπαση της ΥΠΑ και τη δημιουργία δύο πλήρως ανεξάρτητων φορέων ˙ της μεν νέας ΥΠΑ που θα έχει αποκλειστικά και μόνο ρυθμιστικό ρόλο, του δε Εθνικού Οργανισμού Πολιτικής Αεροπορίας (ΕΟΠΑ), ο οποίος με κατάλληλη νομοθετική ρύθμιση πρέπει να είναι ιδιότυπο Ν.Π.Δ.Δ με πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, ανήκον κατά εκατό τοις εκατό (100%) στο ελληνικό Δημόσιο, μη επιτρεπομένου αυτού να μεταβληθή καθ΄ οιονδήποτε τρόπο. Ο ΕΟΠΑ καθίσταται φορέας διαχείρισης και λειτουργίας των αεροδρομίων και φορέας παροχής υπηρεσιών αεροναυτιλίας, με σαφέστατο επιχειρηματικό προσανατολισμό, δίχως να απολεσθεί όμως ο χαρακτήρας του παρόχου δημόσιας κοινωνικής υπηρεσίας που επιβάλλεται να έχει ένας τέτοιος Οργανισμός.
Abstract:
Pungent criticism has been expressed on the functionality of the Hellenic Civil Aviation Authority (HCAA) – a public service – and the regional airports as parts of the whole system comprised of the HCAA, the regional airports, air navigation and air transport control. Several weaknesses have been mentioned causing major problems concerning the organisation, coordination and administration, problems in finding resources for making major investments, in the development and management of the airports in the most productive, effective and efficient manner and last but not least in finding ways to maximize their commercial exploitation. The predominant position to address all the above deficiencies indicates the full separation of HCAA from its purely operational work that is the operation, management and administration of regional airports and all these operations to be given to administrative organizations of private interest. Given the existing administrative dependency between HCAA and the regional airports at the time of writing the PhD thesis, it focuses on the investigation and analysis of the administrative - managerial template of the subsystem ‘HCAA – regional airports’, to assess the effectiveness of the measures which the criticizers proposed and to find a solution to deal with any problems relative to the functionality and efficiency of the system. The ultimate goal is to develop an alternative proposal for establishing an innovative administrative–managerial model which has items from a broad number of theoretical approaches and practices. The research comprises of two components: a) a general theoretical research b) a field research. The dissertation has been divided into two parts. In the context of a structured presentation of the study it has been decided to classify the modules by chapters, which are summarized below. Chapter 1. Attempts to formulate the problem precisely and show the decoding key terms, dealing with the dissertation (Organisation, function and role of the Public Service Organizations, Public Management, models for Public Administration, models and standards related to the ownership and management of airports, Productivity, Effectiveness and Efficiency). Further more in Chap. 1 the assumptions have been reflected and the basic research principles as well as the principles of organizational redesign have been defined; the purpose and objectives of the thesis are set and its importance and usefulness is explained. Finally, various problems encountered in the evolutionary process, as well as limitations and reservations are mentioned. Chapter 2. Describes the research methodology. A detailed analysis of the process followed on determining the basic research tools, the choice of benchmarking as a tool of management giving the research process specific character, the choice to use questionnaires and interviews, the various research stages - preparation, pilot survey, primary fieldwork, analysis, further understanding and inference. Chapter 3. Depicts the existing situation of the HCAA and of the entire civil aviation in Greece; the existing organizational structure of the HCAA is studied as well as the managerial model and its operating system; a historical overview of the HCAA as well as a description of its mission and its work are provided. Particular emphasis is given on why innovation is considered as a major factor leading to resolving management issues and to the effective management of the HCAA and these issues are extensively described. Shows financial data of the HCAA. Chapter 4. Describes the general need for restructuring the public administration as well as the need for restructuring especially the HCAA and change its administrative and managerial model. Chapter 5. Describes and assesses alternative administrative and managerial models identified in foreign countries, which are implemented in the system ‘HCAA – regional airports – Air navigation - Air transport control’, and investigates the reasons for using these models. The research focuses and analyzes the international practices followed on restructuring a Civil Aviation Authority, and the practices related with the reforming of administrative and managerial models of the managing bodies of regional airports. Sets out the criteria by which the selection of the studied organizations in specific foreign countries (United Kingdom, Germany, Spain, Sweden, Romania, Cyprus, USA, Canada and Australia) was made. Describes the results of the separation between «service providers» and «regulators» where applied, describes the results of the change in the regional airports ownership status and the establishment of companies which held airport management; also the results of the air navigation services privatization focusing on the air traffic control (ATC). A comparison is held between the alternative management models and the existing model. Draws conclusions. Chapter 6. Presents, elaborates, analyzes and interprets the data of the theoretical research, the field research and the PEST / SWOT analysis. Chapter 7. Analyzes the general and specific data resulting from the overall research and statistical methods for field research conducted for the HCAA and its counterpart organizations of the selected countries and for the selected Greek and foreign regional airports; presents the results and conclusions after checking the primary research hypothesis in three axes, that is acceptance and agreement with the hypothesis by HCAA staff, passengers and airport users. Presents the main conclusions drawn from this study. Chapter 8. Presents the proposal of establishing a new managerial model and organization chart for the system ‘HCAA – regional airports – Air navigation’ and makes general as well as specific suggestions. The PhD thesis supports that HCAA and regional airports should be maintained as state organizational structures, but that both should be transformed into fully independent public bodies, which will have full administrative and financial independence. Additionally, it is supported that an alternative radical administrative – managerial model should be implemented based on contemporary public management and it is anthropocentric, customer and business oriented and it is inspired by the best practices the leaders follow. The central axis of the proposal involves the division of the HCAA and the establishment of two fully independent entities - the new HCAA which will have solely regulatory role and the National Organization of Civil Aviation (NOCA) which will be service provider. This research argues for NOCA being a singular state enterprise with full administrative and financial independence; proper legislation is required so as NOCA remains under full public management and control, non-permitting this state to change in any way. NOCA manages and operates all the regional airports and provides air navigation services; it is clearly business oriented without losing the character of public social service provider, which such a body is required to have.
Περιγραφή:
Διατριβή (διδακτορική) - Πάντειο Πανεπιστήμιο. Τμήμα Δημόσιας Διοίκησης, 2013
