Ο ανταγωνισμός μεταξύ των εθνών: η νομιμότητα των εξαγωγικών πιστώσεων
Τίτλος:
Competition among nations: the legality of export credits
Κύρια Υπευθυνότητα:
Αιλιανός, Ιωάννης Κ.
Επιβλέπων:
Στεφάνου, Κωνσταντίνος Α., 1949-
Θέματα:
Εξαγωγική πίστωση Εξαγωγική πίστωση -- Δίκαιο και νομοθεσία Ανταγωνισμός, Διεθνής Όροι του εμπορίου Εμπορικές συμβάσεις Competition, International Terms of trade Commercial treaties Export credit insurance Export credit insurance -- Law and legislation
Keywords:
Διεθνη καθεστώτα, διεθνες εμποριο, εξαγωγικες πιστωσεις, ΟΟΣΑ, ΠΟΕ, ΕΕ εμπορικη πολιτικη, εξαγωγικες επιχορηγησεις International regimes, International trade, export credits, OECD, WTO, EU commercial policy, export subsidies
Ημερομηνία Έκδοσης:
2016
Εκδότης:
Πάντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών
Περίληψη:
Οι εξαγωγικές πιστώσεις έχουν τροφοδοτήσει το παγκόσμιο εμπόριο από το 2ο Παγκόσμιο Πόλεμο και, σήμερα, το σημαντικότερο μερίδιο του διεθνούς εμπορίου αξίας US$ 18 τρισεκατομμυρίων κάνει χρήση κάποιου είδους εξαγωγικής χρηματοδότησης. Η σημασία των εξαγωγικών πιστώσεων είναι, ως εκ τούτου, αδιαμφισβήτητη. Εν τούτοις, η κυβερνητική στήριξη των εξαγωγικών πιστώσεων, όπως εξαγωγικές εγγυήσεις και χρηματοδοτήσεις που δίνονται άμεσα η έμμεσα από Δημόσιους φορείς, είναι εδώ και καιρό αμφιλεγόμενες. Ανεξάρτητα από το αν τέτοιου είδους δημόσια στήριξη μπορεί να θεωρηθεί επιχορήγηση ή όχι, το βασικό επιχείρημα που αμφισβητεί τη νομιμότητα της κυβερνητικής στήριξης σε τέτοιου είδους πιστώσεις σχετίζεται με τη χρήση των χρημάτων των φορολογουμένων για προνομιακή μεταχείριση ορισμένων τομέων της οικονομίας και την στρέβλωση του διεθνούς ανταγωνισμού. Η πρακτική δημόσιας στήριξης για εξαγωγικές πιστώσεις εξαπλώθηκε μετά από τον 2ο Παγκόσμιο Πόλεμο όταν οι κυβερνήσεις θέλησαν να αναπτύξουν τις εθνικές τους οικονομίες μέσω της κατάκτησης ολοένα και περισσοτέρων ξένων αγορών. Έτσι, οι κυβερνήσεις εξαγωγικών οικονομιών αποδύθηκαν σε έναν ανελέητο ‘πόλεμο εξαγωγών’, στον οποίο εξαγωγικές πιστώσεις που δίνονταν με προνομιακούς όρους (που δεν μπορούσαν να ανακτηθούν) προσφέρνονταν σε επιλεγμένες εξαγωγικές εταιρίες ώστε να κερδίσουν ανταγωνιστές από άλλες χώρες. Αναγνωρίζοντας τις ουσιαστικές επιπτώσεις στην εθνική οικονομία όπως και την αυτονόητη στρέβλωση του διεθνούς ανταγωνισμού, τα κύρια εξαγωγικά κράτη διαπραγματεύτηκαν προοδευτικά μία συμφωνία κυρίων, τον Διακανονισμό για Εξαγωγικές Πιστώσεις που Τυγχάνουν Δημόσιας Στήριξης, έτσι ώστε να εναρμονιστεί και να ελεγχθεί η πρακτική των εξαγωγικών πιστώσεων που τυγχάνουν δημόσιας στήριξης. Το καθεστώς που προέκυψε, όπως οργανώθηκε με βάση τις διατάξεις του Διακανονισμού, πράγματι βελτίωσε ουσιαστικά την χρήση τέτοιων πρακτικών για τη μείωση στρεβλώσεων στο διεθνές εμπόριο. Η δημιουργία, υλοποίηση και εξέλιξη αυτού του καθεστώτος, αποτελούν ήδη ένα ουσιαστικό πεδίο έρευνας για την κατανόηση και την εφαρμογή θεωριών διεθνών καθεστώτων. Μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως παράδειγμα προς μελέτη, δεδομένου ότι ο Διακανονισμός αποτελεί μία ανεξάρτητη συμφωνία κυρίων, εκτός αρμοδιότητας κάποιας διεθνούς οργανώσεως, δεν είναι υποχρεωτική, δεν περιλαμβάνει ποινικές ρήτρες, αλλά ωστόσο γενικά ακολουθείται από τα συμμετέχοντα κράτη, ενώ επίσης εξελίσσεται και βελτιστοποιείται σε τακτική βάση. Ο Διακανονισμός συχνά επαινείται, για εύλογους λόγους, ως ένα παράδειγμα διεθνούς καθεστώτος. Παρόλα αυτά, 35 περίπου χρόνια μετά την θέση σε εφαρμογή του Διακανονισμού και πολλών βελτιώσεών του, το ερώτημα παραμένει σχετικά με τις πραγματικές επιπτώσεις και την δικαίωση της πρακτικής των εξαγωγικών πιστώσεων που τυγχάνουν κυβερνητικής στήριξης. Εάν ο Διακανονισμός είχε πράγματι επιλύσει τα βασικά ζητήματα γύρω από την πρακτική αυτή, δεν θα έπρεπε να υπάρχουν επιχειρήματα εναντίον της κυβερνητικής στήριξης. Δεν φαίνεται όμως να συμβαίνει κάτι τέτοιο δημιουργώντας την ανάγκη για έρευνα του καθεστώτος των εξαγωγικών αυτών πιστώσεων, έτσι ώστε να διαφωτιστεί η σημερινή κατάσταση σχετικά με την πρακτική αυτή, το καθεστώς αυτό καθεαυτό και τις εθνικές και διεθνείς επιπτώσεις του. Παρόλον ότι πολλές πλευρές φαίνεται να αμφισβητούν τη νομιμότητα της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις, δεν έχει γίνει μέχρι σήμερα συστηματική, συνολική και ανεξάρτητη έρευνα ώστε να χαρακτηριστεί αυτή η πρακτική. Υπό αυτήν την οπτική, η έρευνα που επιτελεί η παρούσα διατριβή αποσκοπεί σε μια ολοκληρωμένη εξέταση των πρακτικών επιπτώσεων ενός διεθνούς καθεστώτος, όπως αυτό που διέπεται από το Διακανονισμό, καλύπτοντας μια ποικιλία ποσοτικών και ποιοτικών πτυχών, ώστε να αξιολογηθεί η νομιμότητα της σχετικής πρακτικής. Εισαγωγικό Μέρος Το εισαγωγικό μέρος της διατριβής αναλύει το γενικότερο πλαίσιο των εξαγωγικών πιστώσεων και εστιάζεται σε επί μέρους ζητήματα, των οποίων η εμβάθυνση είναι απαραίτητη για την έρευνα που διεξάγεται στο 1ο και το 2ο μέρος της έρευνας. Συγκεκριμένα, το εισαγωγικό μέρος παρουσιάζει μία σύντομη ιστορική αναδρομή των εξαγωγικών πιστώσεων και της δημιουργίας και εξέλιξης του Διακανονισμού. Καταγράφει τα διάφορα είδη επιχορηγήσεων, μεταξύ των οποίων και τις εξαγωγικές επιχορηγήσεις, οι οποίες απαγορεύονται ρητά από διεθνείς συμβάσεις και συσχετίζονται με εξαγωγικές πιστώσεις. Στη συνέχεια περιγράφει το βασικό πρόβλημα των εξαγωγικών πιστώσεων που τυγχάνουν κυβερνητικής στήριξης, όπως αναφέρεται και ανωτέρω. Εξηγεί ορισμένες θεωρίες που αποδέχονται ότι εξαγωγικές επιχορηγήσεις μπορεί σε μερικές περιπτώσεις να είναι θεμιτές και αποδεκτές, όπως στη περίπτωση των θεωριών του στρατηγικού εμπορίου (strategic trade). Στην περίπτωση αυτή πράγματι χρησιμοποιείται το χρήμα των φορολογουμένων για την ενίσχυση εξαγωγικών δραστηριοτήτων συγκεκριμένων τομέων, όμως το κόστος μιας τέτοιας επιχορήγησης υπερκαλύπτεται από τις μελλοντικές συνεισφορές των τομέων αυτών στην ευρύτερη οικονομία. Τέλος, το εισαγωγικό μέρος παρουσιάζει δύο βασικά ζητήματα που επηρεάζουν τις πρακτικές κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις: τις περιπτώσεις ‘παρασιτικών συμπεριφορών’ (‘free riding’), δηλαδή τις συμπεριφορές κρατών που δεν ακολουθούν τις διατάξεις του καθεστώτος, και τις περιπτώσεις ‘συγκαλυμμένων επιχορηγήσεων’ (‘hidden subsidies’), δηλαδή τις επιχορηγήσεις που χορηγούνται από κυβερνήσεις αλλά που ουσιαστικά δεν αναφέρονται ούτε καταμετρούνται ως τέτοιες. Μέρος 1ο – Το Γενικό Πλαίσιο των Εξαγωγικών Πιστώσεων Το πρώτο μέρος της έρευνας παρουσιάζει λεπτομερώς το ευρύτερο πλαίσιο λειτουργίας του καθεστώτος της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις και του Διακανονισμού. Αναλύει τις θεωρίες διεθνών καθεστώτων και επιχειρεί να τις εφαρμόσει στο παράδειγμα των εξαγωγικών πιστώσεων ώστε να διαφωτιστεί η δημιουργία, εξέλιξη και λειτουργία του καθεστώτος αυτού. Αναλύει τους θεσμούς που συσχετίζονται με τον Διακανονισμό, όπως την Ένωση της Βέρνης, τον Οργανισμό για την Οικονομική Συνεργασία και Ανάπτυξη, τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου, την Ευρωπαϊκή Ένωση και άλλους διεθνείς θεσμούς και συμφωνίες. Παρουσιάζει λεπτομερώς τις διατάξεις και τον τρόπο λειτουργίας του Διακανονισμού με θεματική προσέγγιση. Αναλύει τους Οργανισμούς Εξαγωγικών Πιστώσεων που επιλέχθηκαν προς μελέτη στην έρευνα αυτή, δηλαδή αυτούς των ΗΠΑ, Ηνωμένου Βασιλείου, Γαλλίας, Γερμανίας, Ισπανίας, Καναδά, Ρωσίας, Κίνας και Βραζιλίας. Τέλος, παρουσιάζει στο πλαίσιο του Διεθνούς Οργανισμού Εμπορίου τους τρόπους με τους οποίους επιλύονται διαφορές, με πρακτικό παράδειγμα την αντιπαράθεση στον τομέα του εμπορίου αεροσκαφών μεταξύ της Airbus και της Boeing. Μέρος 2ο – Επιπτώσεις του Διακανονισμού στο Εμπόριο Πολιτικών Αεροσκαφών Το δεύτερο μέρος της έρευνας αναλύει σε βάθος συγκεκριμένες πτυχές της πρακτικής τής κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις και καταλήγει σε συμπεράσματα σε ό,τι αφορά τη νομιμότητα της πρακτικής αυτής. Το μέρος αυτό χωρίζεται σε 3 τμήματα και το καθένα από αυτά εξετάζει την ως άνω πρακτική από διαφορετική πτυχή. 1η πτυχή. Η βιομηχανία αεροσκαφών – λεπτομέρειες ενός μοναδικού τομέα Η πτυχή αυτή αφορά την εις βάθος ανάλυση βασικών παραμέτρων των οικονομιών που σχετίζονται με την παραγωγή και το εμπόριο πολιτικών αεροσκαφών, τον κυριότερο οικονομικό τομέα όπου εμπλέκονται εξαγωγικές πιστώσεις με κυβερνητική στήριξη. Παρουσιάζει μία λεπτομερή έρευνα της αγοράς αεροσκαφών και των ιδιαιτεροτήτων της, συμπεριλαμβανόμενης και μίας εκτίμησης των δυνάμεων της αγοράς, όπως το κόστος κτήσης και λειτουργίας των αεροσκαφών, την τεχνολογική εξέλιξη και την διεθνή νομοθεσία και τις διακρατικές συμφωνίες. Στη συνέχεια, αναλύονται τέσσερεις μηχανισμοί κτήσης αεροσκαφών από τις αεροπορικές εταιρίες και το πώς η κυβερνητική στήριξη σε εξαγωγικές πιστώσεις επηρεάζει τον ανταγωνισμό σε σχέση με τους διάφορους μηχανισμούς κτήσης. Η έρευνα καταλήγει στο ότι το καθεστώς κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις έχει διαφορετικές επιπτώσεις αναλόγως με το μηχανισμό κτήσης και, συνεπώς, ότι τέτοιες εξαγωγικές πιστώσεις στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό. Δύο επιλεγμένα παραδείγματα στηρίζουν αυτό το συμπέρασμα: • Εάν ένας αερομεταφορές αγοράσει αεροσκάφη από εταιρία παραγωγής από την χώρα του, δεν μπορεί να ωφεληθεί από εξαγωγικές πιστώσεις. Εάν όμως άλλος αερομεταφορέας από την ίδια χώρα μισθώσει αντίστοιχα αεροσκάφη από εταιρία μίσθωσης που βρίσκεται σε 3η χώρα, θα μπορεί να ωφεληθεί εμμέσως από την στήριξη της ίδιας του κυβέρνησης για την εξαγωγή των αεροσκαφών προς τη εταιρία μίσθωσης. • Εάν ένας αερομεταφορέας αγοράσει αεροσκάφη από εταιρία παραγωγής από την χώρα του, δεν μπορεί να ωφεληθεί από εξαγωγικές πιστώσεις. Εάν όμως άλλος αερομεταφορέας από άλλη χώρα αγοράσει αεροσκάφη από την ίδια εταιρία παραγωγής όπως ο πρώτος, τότε θα μπορεί να ωφεληθεί αμέσως από εξαγωγικές πιστώσεις. Το δεύτερο παράδειγμα είναι πολύ διαδεδομένο και έχει πράγματι δημιουργήσει πολλές αντιδράσεις από αερομεταφορείς κυρίως των ΗΠΑ που ανταγωνίζονται διεθνώς, με αερομεταφορείς από χώρες όπως οι Αραβικές. Οι ευρωπαίοι αερομεταφορείς έχουν μικρότερο πρόβλημα από αυτές των ΗΠΑ επειδή μπορεί μια εταιρία π.χ. από την Γαλλία να αγοράσει τα αεροσκάφη από την Αγγλία ή την Γερμανία, εφ’όσον πρόκειται για πολυεθνική παραγωγή. Στη συνέχεια αναλύεται η εφοδιαστική αλυσίδα για την παραγωγή αεροσκαφών και οι τελευταίες εξελίξεις στον τομέα αυτό. Η έρευνα δείχνει ότι οι εταιρίες που αναπτύσσουν και παράγουν αεροσκάφη ουσιαστικά ‘περνάνε’ το μεγαλύτερο τμήμα της παραγωγής σε υποκατασκευαστές και διατηρούν οι ίδιες κυρίως την ικανότητα ανάπτυξης και συναρμολόγησης των αεροσκαφών, όπως επίσης και τις διαδικασίες πώλησης. Έτσι, οι υποκατασκευαστές οι οποίοι γίνονται ολοένα και μεγαλύτεροι σε μέγεθος ώστε να είναι πιο ανταγωνιστικοί, περιορίζονται σε αριθμό. Η έρευνα δείχνει ότι σε συγκεκριμένα καινούργια αεροσκάφη της Airbus και της Boeing, ένα πολύ μεγάλο μέρος των υποκατασκευαστών είναι κοινό. Επίσης, οι υποκατασκευαστές αυτοί διεθνοποιούνται και διατηρούν παραγωγή σε διάφορες χώρες του κόσμου. Εν τέλει, η παραγωγή αεροσκαφών πραγματοποιείται από ένα περιορισμένο αριθμό εταιριών, οι οποίες τροφοδοτούν τα προϊόντα και των 2 μεγάλων κατασκευαστών. Σ ’αυτό το πλαίσιο τίθενται δύο βασικά ερωτήματα. Το πρώτο αφορά στην νομιμότητα της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις όταν οι τελικοί αποδέκτες τέτοιας στήριξης είναι λίγο πολύ οι ίδιες εταιρίες (οι υποκατασκευαστές). Μέσω της Airbus και της Boeing, τελικά οι εταιρίες που λαμβάνουν στήριξη μπορεί να είναι οι ίδιες, όπως επίσης να μην βρίσκονται στο έδαφος της χώρας που παρέχει τη στήριξη. Δηλαδή τα χρήματα των φορολογουμένων καταλήγουν να στηρίζουν τις πωλήσεις εταιριών τρίτων χωρών. Το δεύτερο ερώτημα αφορά στο ποσοστό της εθνικής προστιθέμενης αξίας που απαιτείται ώστε να δικαιούται μια εταιρία να λάβει κυβερνητική στήριξη. Αυτό το ποσοστό ορίζεται συνήθως στους κανονισμούς λειτουργίας των Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων και σαφώς διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Αυτό σημαίνει ότι ενώ μια Γαλλική εταιρία μπορεί να λάβει στήριξη για το 100% της αξίας της εξαγωγής, έστω και εάν η εθνική προστιθέμενη αξία είναι μόνο 30%, η ανταγωνίστριά της από τις ΗΠΑ θα μπορεί να λάβει στήριξη μόνο για το τμήμα που αντιστοιχεί στην προστιθέμενη αξία που δημιουργείται στις ΗΠΑ (εκτός κι αν αυτό είναι μεγαλύτερο του 85% της αξίας του προϊόντος). Εύλογα, μία τέτοια διαφοροποίηση στην πρακτική των Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων δημιουργεί στρέβλωση στον διεθνή ανταγωνισμό. Εν τέλει, αναλύεται η καταναλωτική αλυσίδα στην περίπτωση των αερομεταφορών. Δηλαδή, πώς αποφάσεις σε πολιτικό επίπεδο επηρεάζουν διαδοχικά τους κατασκευαστές αεροσκαφών, τις αεροπορικές εταιρίες και, σε τελευταία ανάλυση, τους επιβάτες. Επιλέγονται επτά κριτήρια για την σύγκριση διαφόρων τομέων που καλύπτονται από τον Διακανονισμό και τη σημασία αυτών σε ό,τι αφορά πιθανές στρεβλώσεις της αγοράς λόγω κρατικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις. Με τον τρόπο αυτό προκύπτει ότι, από την μία πλευρά, πολιτικές αποφάσεις σε μια χώρα μπορούν να επηρεάσουν τους καταναλωτές άλλων χωρών αλλά και ότι κυβερνητική στήριξη σε τομείς παγκόσμιου ανταγωνισμού στρεβλώνουν τελικά τον ανταγωνισμό μέχρι το επίπεδο του τελικού καταναλωτή. Για παράδειγμα, το κριτήριο ‘Διεθνής Κατανομή Πελατών’ δείχνει ότι στην περίπτωση των αερομεταφορών, η αγορά έχει διεθνοποιηθεί σε πολύ μεγάλο βαθμό, κι έτσι ένας καταναλωτής δεν διαφοροποιεί μεταξύ των προϊόντων του ενός ή του άλλου αερομεταφορέα. Σε αντίθεση, στη περίπτωση ενός πολύ μικρού δείγματος ‘Διεθνούς Κατανομής Πελατών’, όπως στον τομέα ανανεώσιμων πηγών ενεργείας, η όποια κυβερνητική στήριξη έχει περιορισμένης έκτασης επιρροή σε ενδεχόμενα ζητήματα στρέβλωσης ανταγωνισμού, και σε κάθε περίπτωση μάλλον σε τοπικό επίπεδο. 2η πτυχή. Σύγκριση Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων – Επιπτώσεις στο Διεθνές Εμπόριο Η πτυχή αυτή αφορά στη νομοθεσία και λειτουργία των Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων στις διάφορες χώρες. Ενώ ο Διακανονισμός θέτει ένα πολύ συγκεκριμένο πλαίσιο εφαρμογής της πρακτικής κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις, εν τούτοις η λειτουργία των φορέων που υλοποιούν την πρακτική αυτή σε κάθε κράτος διέπεται από διαφορετικές νομοθεσίες και λειτουργικές κατευθύνσεις. Η έρευνα εξετάζει τις διαφορές αυτές σε τρία επίπεδα: του ιδιοκτησιακού καθεστώτος, των κανονισμών / ρυθμιστικών μέτρων και της επιχειρησιακής διαχείρισης. Στο θέμα του ιδιοκτησιακού καθεστώτος παρατηρούνται διαφορετικές προσεγγίσεις στις διάφορες χώρες. Το ιδιοκτησιακό καθεστώς μπορεί να πάρει τη μορφή μίας ιδιωτικής εταιρίας όπως η γαλλική COFACE, μίας κρατικής εταιρίας όπως η Καναδική EDC, μίας ανεξάρτητης κρατικής αρχής όπως η αμερικάνικη US Eximbank, μίας μερικώς κρατικής εταιρίας όπως η ισπανική CESCE, μίας κοινοπραξίας όπως η γερμανική Hermes, μίας διεύθυνσης υπουργείου όπως η βρετανική ECGD ή μίας διεύθυνσης κρατικής εταιρίας όπως η Βραζιλιάνικη BNDES. Διαπιστώνεται ότι τα διαφορετικά καθεστώτα δημιουργούν και ξεχωριστά πλαίσια λειτουργίας των Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων στις διάφορες χώρες. Για παράδειγμα, η αποστολή ενός οργανισμού μπορεί να είναι η ενίσχυση των εξαγωγών, η δημιουργία νέων θέσεων εργασίας, ο ανταγωνισμός προς άλλους αντίστοιχους οργανισμούς ή η διατήρηση του επιπέδου ανταγωνιστικότητας της εθνικής οικονομίας σε διεθνείς αγορές. Οι διαφορετικές αποστολές αναδεικνύουν ξεκάθαρα ένα διαφορετικό ρόλο για τους οργανισμούς αυτούς και, εμμέσως, μια διαφορετική προσέγγιση σε διάφορα σχετικά ζητήματα. Η διοίκηση των οργανισμών επίσης παίζει ρόλο στον ανταγωνισμό μεταξύ οργανισμών διαφορετικών χωρών, όπως το συνολικό επίπεδο των εξαγωγικών πιστώσεων που μπορούν να στηριχθούν με δημόσιο χρήμα, τις διαδικασίες έγκρισης της κυβερνητικής στήριξης, την διαφάνεια της λειτουργείας των οργανισμών αυτών όπως και την επιλογή των προϊόντων που προσφέρονται για κυβερνητική στήριξη. Στη συνέχεια εξετάζεται λεπτομερώς το ρυθμιστικό / κανονιστικό πλαίσιο λειτουργίας των οργανισμών αυτών. Οι διαφορές μεταξύ οργανισμών σε αυτόν τον τομέα είναι σημαντικές. Η πρώτη σημαντική διαφορά αφορά στην εθνική προστιθέμενη αξία των εξαγόμενων προϊόντων. Όπως εξηγείται και ανωτέρω, οι διάφορες χώρες έχουν διαφορετικές προσεγγίσεις στο ζήτημα αυτό με αποτέλεσμα η κυβερνητική στήριξη να μπορεί να διαφέρει από χώρα σε χώρα κι έτσι να στρεβλώνεται ο ανταγωνισμός. Οι εκάστοτε ρυθμίσεις επίσης περιλαμβάνουν αποκλίνουσες διατάξεις σε ό,τι αφορά τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Έτσι, μερικοί οργανισμοί απαιτείται να καλύπτουν συγκεκριμένο ποσοστό επί των συνολικών στηρίξεων για τέτοιες επιχειρήσεις, με συνέπεια οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις αυτών των χωρών να έχουν ευκολότερη πρόσβαση σε κυβερνητική στήριξη. Οι διαφορετικές ρυθμίσεις μεταξύ οργανισμών περιλαμβάνουν κι άλλα ζητήματα, όπως στήριξη σε πωλήσεις αμυντικού υλικού, εξαγωγές σε συγκεκριμένες χώρες ή περιοχές, οικολογικές διατάξεις, ή και πρόσθετες οικονομικές προϋποθέσεις, όπως η εξέταση των οικονομικών συνεπειών μιας στήριξης στην εθνική οικονομία, και άλλα. Στο τέλος εξετάζεται η επιχειρησιακή λειτουργία των οργανισμών εξαγωγικών πιστώσεων. Τέτοια λειτουργικά ζητήματα είναι δύσκολο να προσδιορισθούν επακριβώς, όπως επίσης και οι επιπτώσεις τους. Χρησιμοποιούνται κριτήρια όπως πόσο εντατικά προωθείται η κυβερνητική στήριξη σε θέματα εξαγωγικών πιστώσεων, πόσο εύκολη είναι η πρόσβαση εταιριών στους οργανισμούς εξαγωγικών πιστώσεων, ποια είναι η ταχύτητα και το κόστος επεξεργασίας των αιτήσεων στήριξης και άλλα. Χωρίς να μπορεί να ποσοτικοποιηθεί η διαφορά μεταξύ κρατών, πιστοποιείται ωστόσο ότι υπάρχουν αποκλίσεις στην λειτουργία των οργανισμών με αποτέλεσμα να μπορεί να δημιουργούνται και στρεβλώσεις στις αγορές. Αυτές όμως εικάζεται ότι πρέπει να είναι περιορισμένου εύρους. 3η πτυχή. Ο Διακανονισμός – Πραγματική Διάσταση στο Παγκόσμιο Εμπόριο Η 3η αυτή πτυχή εξετάζει ποια είναι η πραγματική διάσταση της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις στο παγκόσμιο εμπόριο, όχι μόνο ποσοτικά αλλά και ποιοτικά. Συγκρίνοντας το μέγεθος του παγκοσμίου εμπορίου με το μέγεθος της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις, προκύπτει ότι, εν τέλει, το μέρος του παγκόσμιου εμπορίου που στηρίζεται από τέτοιες πιστώσεις είναι σχετικά περιορισμένο και κυμαίνεται σε επίπεδα κάτω του 2%, με αρκετά μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ κρατών. Οι αναπτυσσόμενες οικονομίες όπως η Κίνα, Βραζιλία και Ινδία, οι οποίες δεν υπάγονται στις διατάξεις του Διακανονισμού, παρουσιάζουν πιο υψηλά ποσοστά στήριξης, τα όποια όμως δεν ξεπερνάνε το 3,7% (Ινδία). Ενώ λοιπόν η συνολική στήριξη είναι σχετικά περιορισμένη, η στήριξη ανά οικονομικό τομέα παρουσιάζει διαφορετική εικόνα. Στο πλαίσιο της έρευνας γίνεται μια ανάλυση ανά τομέα, όπως αυτοί προσδιορίζονται από τα Ηνωμένα Έθνη, με την κατάταξη HS2007. Από τους περίπου 100 τομείς της οικονομίας, μόνο οι 6 παρουσιάζουν τα αναγκαία χαρακτηριστικά που θα μπορούσαν να θεωρηθούν ‘υποψήφιοι’ για κυβερνητική στήριξη. Μια συνοπτική ανάλυση των υποτομέων αυτών δείχνει ότι μόνο περιορισμένος αριθμός αυτών θα μπορούσαν πιθανόν να λάβουν κυβερνητική στήριξη. Αυτοί οι τομείς και υποτομείς σε μεγάλο βαθμό καλύπτονται από τις διατάξεις για επιμέρους τομείς που υπάρχουν ως παραρτήματα του Διακανονισμού. Συνολικά, κυβερνητική στήριξη εμπλέκεται μόνο σε περιορισμένο αριθμό εξαγωγικών δραστηριοτήτων. Στις περιπτώσεις αυτές, ωστόσο, η κυβερνητική στήριξη εμφανίζεται ως κοινή πρακτική. Στη συνέχεια εξετάζεται λεπτομερώς ποια είναι τα κράτη που εισάγουν προϊόντα που λαμβάνουν εξαγωγικές πιστώσεις με κυβερνητική στήριξη. Για να υπάρξει ταύτιση με τον ΟΟΣΑ και τις αντίστοιχες κατατάξεις του Διακανονισμού, οι αποδέκτες τέτοιων προϊόντων έχουν κατηγοριοποιηθεί με βάση τον πιστωτικό κίνδυνο, σε χώρες υψηλού (κατ. 6-7), μεσαίου (2-5) και χαμηλού (0-1) κινδύνου. Τα αποτελέσματα δείχνουν ότι χώρες υψηλού κινδύνου λαμβάνουν εξαιρετικά μικρή κυβερνητική στήριξη, τόσο όσον αφορά στον αριθμό συναλλαγών όσο και στο μέγεθος των ποσών που εμπλέκονται σε αυτές τις συναλλαγές. Ίσως εμφανίζεται μια τάση για υψηλότερο βαθμό στήριξης από οργανισμούς που έχουν στόχο την στήριξη τέτοιων κρατών μέσα στα πλαίσια των κανόνων λειτουργίας τους όπως η US Eximbank (για υποσαχαρικές περιοχές) ή από κράτη που διατηρούν ιστορικές σχέσεις με τέτοιες χώρες όπως η Γαλλία με τις πρώην αποικίες της. Από την άλλη πλευρά, πολλή μεγάλη στήριξη υπάρχει για εξαγωγές προς χώρες χαμηλού κινδύνου, οι οποίες είναι κυρίως οι ανεπτυγμένες χώρες. Χαρακτηριστικά, πάνω από το 40% των ποσών που ενισχύθηκαν από τις ΗΠΑ αφορούν εξαγωγές σε χώρες χαμηλού κινδύνου. Επίσης, μεγάλο ποσοστό συναλλαγών με κυβερνητική στήριξη στην Ευρώπη αφορούν ενδο-ευρωπαϊκές συναλλαγές. Στήριξη σε χώρες μεσαίου κινδύνου καλύπτουν το υπόλοιπο ποσό, ωστόσο λαμβάνοντας υπόψη το μέγεθος και τον πληθυσμό των χωρών αυτών, η κυβερνητική στήριξη προς αυτές τις χώρες υπολείπεται σαφώς της αντίστοιχης στήριξης προς τις ανεπτυγμένες χώρες. Επειδή κυβερνητική στήριξη από ανεπτυγμένες χώρες προς φτωχότερα κράτη δίνεται και μέσω άλλων μηχανισμών που διέπονται από διαφορετικά καθεστώτα, υπήρξε ανάγκη να εξεταστεί, τελικά, και η σχέση μεταξύ των εξαγωγικών πιστώσεων και των άλλων μηχανισμών βοήθειας. Τέτοιου είδους διεθνής βοήθεια παρέχεται κυρίως σε φτωχότερες χώρες που την έχουν ανάγκη. Δίνεται κυρίως για έργα υποδομής, δηλαδή για συναλλαγές για τις οποίες ο δείκτης ‘Διεθνούς Κατανομής Πελατών’ είναι περιορισμένος. Οι τελικοί αποδέκτες τέτοιας βοήθειας είναι, συνεπώς, σε μεγάλο βαθμό οι κάτοικοι των χωρών αυτών. Επίσης, θεωρητικά, τέτοια βοήθεια παρέχεται με διαφανείς διαδικασίες που εξασφαλίζει ότι οι ανάδοχες εταιρίες των έργων που στηρίζονται με τέτοιες πιστώσεις είναι ανεξάρτητες από το ποιο κράτος παρέχει τη βοήθεια και επιλέγονται κατόπιν ανοιχτού διαγωνισμού. Αναδεικνύεται ότι τα ποσά που χορηγούνται για τέτοια βοήθεια βρίσκονται σε αντίστοιχα επίπεδα με τα ποσά των συναλλαγών που τυγχάνουν κυβερνητικής στήριξης για τις αντίστοιχες εξαγωγικές πιστώσεις. Το κόστος όμως χορήγησης εξαγωγικών πιστώσεων είναι πολύ χαμηλότερο από το αντίστοιχο της βοήθειας εφ’ όσον αποτελεί μόνο μικρό ποσοστό επί του ύψους των συναλλαγών. Συμπεράσματα - Εισηγήσεις Τα συμπεράσματα της έρευνας αφορούν κυρίως τα αποτελέσματα του 2ου μέρους της διατριβής. Σε κάθε περίπτωση, δεν προσπαθούν να μειώσουν την αδιαμφισβήτητη συμβολή του Διακανονισμού στην ορθότερη λειτουργία του διεθνούς ανταγωνισμού, αλλά να εστιαστούν σε συγκεκριμένα ζητήματα που θα μπορούσαν να βελτιώσουν περαιτέρω την πρακτική αυτή. Συνοψίζονται κατωτέρω. • Διαφάνεια. Το μεγαλύτερο εμπόδιο στην έρευνα για κυβερνητική στήριξη σε εξαγωγικές πιστώσεις αφορά στην έλλειψη διαφάνειας. Με δικαιολογία την εμπορική εμπιστευτικότητα, οι οργανισμοί εξαγωγικών πιστώσεων και η Γραμματεία του Διακανονισμού δεν παρέχουν λεπτομέρειες για τις συναλλαγές που στηρίζονται. Δίνουν βεβαίως συνοπτική εικόνα των αποτελεσμάτων τους. Αλλά επειδή η σύνοψη των στοιχείων γίνεται διαφορετικά στην κάθε περίπτωση, η σύγκριση των δεδομένων είναι εξαιρετικά δύσκολη. Η περιορισμένη αυτή διαφάνεια δημιουργεί πολλά ερωτηματικά για την πρακτική αυτή. • Δικαίωση της κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις. Είναι δύσκολο να δικαιωθεί η πρακτική αυτή όταν, από τη μία πλευρά παρέχεται κυβερνητική στήριξη για εξαγωγές σε μεγάλο βαθμό προς ανεπτυγμένες χώρες και, από την άλλη πλευρά χορηγούνται σε περιορισμένο αριθμό οικονομικών τομέων. • Στρέβλωση του ανταγωνισμού. Παρόλο ότι ο Διακανονισμός έχει συμβάλει ουσιαστικά στη μείωση στρεβλώσεων του διεθνούς ανταγωνισμού, ωστόσο η πρακτική αυτή και οι διατάξεις του Διακανονισμού δημιουργούν ή επιτρέπουν ακόμα αθέμιτες πρακτικές. Η ανάλυση του τομέα του εμπορίου αεροσκαφών αναδεικνύει χωρίς αμφιβολία στρεβλώσεις που δημιουργούνται στον ανταγωνισμό. Επίσης, από μόνοι τους, από τους κανόνες λειτουργίας των Οργανισμών Εξαγωγικών Πιστώσεων προκύπτουν διαφορές στην εφαρμογή της πρακτικής αυτής με αντίστοιχες επιπτώσεις στον ανταγωνισμό. • Επιπτώσεις στον διεθνή ανταγωνισμό. Λόγω του περιορισμένου εύρους τομέων, οι οποίοι δύνανται να λάβουν κυβερνητική στήριξη σε εξαγωγικές πιστώσεις, οι πραγματικές επιπτώσεις στον διεθνή ανταγωνισμό είναι περιορισμένες. Όμως οι επιπτώσεις αυτές είναι σημαντικές για τους τομείς που στηρίζονται με τον τρόπο αυτόν. Συνεπώς η πρακτική στήριξης επιτρέπει την στρέβλωση του ανταγωνισμού σε συγκεκριμένους τομείς, αλλά με γενικότερα περιορισμένες επιπτώσεις στον ευρύτερο διεθνή ανταγωνισμό. Εάν εξαιρεθούν οι αμφιλεγόμενοι τομείς, όπως το εμπόριο αεροσκαφών και οι ανεπτυγμένες οικονομίες, ως αποδέκτες των στηριζόμενων εξαγωγών, η κυβερνητική στήριξη για εξαγωγικές πιστώσεις θα είχε εξαιρετικά περιορισμένο ρόλο στο διεθνές εμπόριο. • Εξαγωγικές πιστώσεις και βοήθεια. Παρόλο ότι οι δύο αυτοί μηχανισμοί αφορούν διαφορετικό είδος στήριξης, δεδομένου ότι τα καθεστώτα που διέπουν τις πρακτικές αυτές είναι διαφορετικά, παρουσιάζουν ωστόσο κοινά στοιχεία. Θα ήταν θεμιτό να υπάρξει εναρμόνιση των πρακτικών αυτών, λαμβάνοντας υπόψη τα θετικά στοιχεία της κάθε μίας. • Παρασιτικές Συμπεριφορές. Τέτοιες συμπεριφορές κρατών έχουν διαπιστωθεί στα πλαίσια του Διακανονισμού, με ορισμένα κράτη να επιχειρούν να ‘ερμηνεύσουν’ κατά το δοκούν τις διατάξεις του Διακανονισμού. Ωστόσο σε γενικότερες γραμμές, οι συμμετέχουσες χώρες ακολουθούν τις διατάξεις και τις διαδικασίες χωρίς μεγάλες αποκλίσεις. Το ζήτημα τίθεται κυρίως για κράτη εκτός Διακανονισμού. Τέτοια κράτη όπως η Κίνα, η Ινδία και άλλες αναπτυσσόμενες οικονομίες, παίζουν ολοένα και μεγαλύτερο ρόλο στο διεθνές εμπόριο και συνεχίζουν να παρέχουν κυβερνητική στήριξη σε εξαγωγικές πιστώσεις με δικούς τους όρους. Αυτό προφανώς δημιουργεί συνθήκες περαιτέρω στρέβλωσης του ανταγωνισμού, κυρίως προς χώρες που συμμετέχουν στο Διακανονισμό. • Ευρωπαϊκοί Οργανισμοί Εξαγωγικών Πιστώσεων. Σε μία περιοχή που θεωρείται ενιαία οικονομική ζώνη όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση ή η Ευρωζώνη, είναι εξαιρετικά δύσκολο να αιτιολογηθεί η ύπαρξη κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις για συναλλαγές εντός αυτής της ζώνης. • Εισηγήσεις. Η γενικότερη εικόνα που προκύπτει από την έρευνα αυτή δείχνει ότι η πρακτική κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις συνεχίζει να στρεβλώνει το διεθνές εμπόριο, με προοπτική επέκτασης αυτών των στρεβλώσεων όσο αναπτύσσονται χώρες όπως η Κίνα και η Ινδία. Επίσης, παρουσιάζονται σοβαρά εμπόδια για την νομιμοποίηση της πρακτικής αυτής με το σκεπτικό ότι χρησιμοποιούνται χρήματα των φορολογούμενων για την ενίσχυση, ουσιαστικά, μερικών μόνο τομέων της οικονομίας. Εξ άλλου, η ενίσχυση αυτή επισύρει αρνητικές επιπτώσεις στον διεθνή ανταγωνισμό. Εάν εξαιρεθούν οι οικονομικοί τομείς στους οποίους η στρέβλωση είναι μεγαλύτερη, π.χ. στο εμπόριο αεροσκαφών, όπως επίσης και οι συναλλαγές με αποδέκτες ανεπτυγμένες χώρες, τότε ο ρόλος του Διακανονισμού και της πρακτικής αυτής εμφανίζεται εξαιρετικά περιορισμένος. Ο λόγος ύπαρξης ενός πολύπλοκου ανεξάρτητου καθεστώτος για τη διαχείριση τέτοιων περιπτώσεων τίθεται εν αμφιβόλω. Θα μπορούσε να ενταχθεί η πρακτική κυβερνητικής στήριξης σε εξαγωγικές πιστώσεις μέσα στα πλαίσια άλλου καθεστώτος και να εναρμονιστούν οι διαδικασίες τους, συνδυάζοντας τα καλύτερα σημεία του κάθε ενός από αυτά τα καθεστώτα. Με τον τρόπο αυτό, θα μπορούσαν να μειωθούν οι στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό και να αυξηθεί παράλληλα η νομιμοποίηση της πρακτικής αυτής.
Abstract:
International trade has been the fuel of world economy throughout the 20th century. Reaching a volume in excess of US$ 18 trillion in 2011 , increasing international trade is synonymous with more exports, more production, more development and eventually more wealth for exporting nations. Increasing international trade and in particular increasing exports implies increasing national wealth and the well-being of the people belonging to this nation. Governments have, naturally, been very interested in their industry exporting and inclined to put efforts and use national resources in order to support such wealth-generating activities labelled exports. However, the action of a government to support its exports with the aim of transferring an increased wealth to its own people also incites other governments to do the same. Following the same reasoning, ever more governments would put ever more resources to support exports with, as a result, a spiralling competition among nations to capture a bigger portion of the wealth generated by international trade. Such practice may subsequently lead to a financial spiral whereby nations would use an increasing amount of taxpayers’ money to secure ever more export deals. Nations have, thus, attempted to contain such possible war by sitting together and establishing some rules to be applied by the nations that have agreed to participate. This has led to the creation of international laws for, among other sectors, international trade. The main stakeholders for the generation, monitoring and maintenance of laws for international trade are the World Trade Organization (WTO), born from the transformation of the General Agreement for Tariffs and Trade (GATT), which ruled international trade for most of the period after World War II, and the Organization for Economic Cooperation and Development, hosting in fact the administration of the Arrangement. Each nation or group of nations, in this joint effort to create and apply rules, naturally attempt to emphasize, promote and convince other nations of the well-founded of such rules that would primarily protect the interests of this nation or group of nations. The process of creating, monitoring and maintaining such rules falls under the scope of the relations among nations, or international relations. As a result of the above, the construct of the Arrangement on Officially Supported Export Credits, the international gentlemen’s agreement entered into among nations aiming at regulating officially supported export credits in international trade , finds itself at the crossroads of the three disciplines of international trade, international law and international relations. Elements of theories and practice of those disciplines will, therefore, be used to support the objectives, analyses and conclusions of this research. With the aim to support their national industries export to the international marketplace, governments have traditionally been using a wide array of tools. The most straightforward tool takes the form of export subsidies, which consists in governments providing monetary and/or non-monetary benefits to exporters on the basis of the exports achieved or to be achieved. Such export subsidies, in any of their forms, were banned by international treaties on the grounds of biasing the international marketplace by artificially reducing the export prices of goods and services. One element, however, of support given by nations to their industries when they export are export credits, which have been exempted from the ban on export support. Export credits are widespread tools in international trade which are normally provided under specific terms granted by financial institutions operating in the free marketplace. In 2011, the total level of exports supported through export credits by public and private institutions was assessed at between US$ 6,5 trillion and US$ 8 trillion, representing a financing of 30%-40% of exports . Governments have agreed that government-driven institutions can also provide such export credits, especially when the private sector is reluctant to do so, as in cases of medium and long-term export contracts. With the aim to avoid that the government-driven institutions, widely called Export Credit Agencies (ECAs), extend export credits under preferential conditions that can be assimilated to export subsidies, nations have come together and entered into a gentlemen’s agreement, the Arrangement on Officially Supported Export Credits. The Arrangement, is therefore, the agreement that regulates and monitors the use of officially supported export credits with the primary aim to secure levelling the playing field among exporting nations and, thereby, to prevent distortions in international trade. As such, the Arrangement co-exists, together with the WTO, as one of the two pillars of international law regulating officially supported export credits (WTO focusing more on aspects of subsidies). In this context, the scope of this thesis is to evaluate the legality of officially supported export credits as regulated by the Arrangement on Officially Supported Export Credits today. The term ‘legality’ should be seen not only in the context of international trade, but also in the sense of whether officially supported export credits are justified in the wider context of international relations. To achieve this, the thesis will analyse both theoretical aspects of international relations that led to the creation and evolution of the Arrangement and the economic implications of the application of the provisions of the Arrangement. By using the Arrangement as the basis of its analysis, the thesis will therefore attempt to draw useful conclusions on theories of international relations, the practical economic implications of the Arrangement i.e. whether it actually secures the level playing field or creates biases in international trade, and the possible justification of the well-founded of governmental involvement in the area of export credits. Existing literature covers the evaluation of individual aspects of the Arrangement and its impact on international trade. Generally the positive aspects of the Arrangement are praised, indicating that the Arrangement has considerably assisted in levelling the playing field in international trade when export credits are concerned. It is also praised as an example of international negotiations leading to a positive effect despite initial disagreements among international stakeholders. At the same time, other voices speak against an Arrangement that is pumping billions of taxpayers’ money in a practice that remains non-transparent and seems to privilege some economic areas while undermining others. The practice of official support for export credits is also criticized for supporting projects harming in various aspects the beneficiary nation. No deep analysis has been found so far that can be used to assess the economic and political justification of official support in the area of export credits. This thesis will attempt to compile and balance the various views on the topic and bring light into the real implications of officially supported export credits on international trade by focusing as an example on the sector of the aerospace industry. It will, additionally, develop the knowledge of theories of international relations by applying existing theories on the case of the Arrangement and deriving related conclusions. Finally, it will draw recommendations with respect to possible evolutions or amendments that could benefit international trade in relation to officially supported export credits. With the aim to dig deep in the mechanisms of the Arrangement and the possible implications in international trade, it was deemed necessary to focus on one particular industrial sector. The sector selected for this analysis is the aerospace industry on the grounds that, on the one side, it affects large amounts of export credits extended officially by a number of participating nations and, on the other side, it constitutes one of the key areas that have been consistently supported by governments, thus giving good insights into the wider practices of governments regarding subsidies and support. The analyses of this thesis will, thus, focus on the aerospace industry as an illustration of officially supported export credits, but will attempt in parallel to give a broader picture beyond the boundaries of the aerospace industry.
Περιγραφή:
Διατριβή (διδακτορική) - Πάντειο Πανεπιστήμιο. Τμήμα Διεθνών, Ευρωπαϊκών και Περιφερειακών Σπουδών, 2015
